党的十八届五中全会以来，生态环境系统内部进行了一系列垂直管理制度改革，发生最大变化的是县级生态环境部门由原来的行政机关调整成了市级生态环境部门的派出机构，受市级生态环境部门直接管理，对基层环境执法产生了一定的影响。
本文着重从县级生态环境分局是否具行政处罚权，垂改后市级生态环境部门如何规范行使基层行政处罚权，委托执法下县级生态环境分局的法律地位及责任承担如何、行政相对人的陈述和申辩及行政听证权行使对象如何确定、行政相对人行政救济如何进行，新形势下基层生态环境系统如何更好做好环境执法工作等六方面进行思考分析探讨，以期为当下环境执法工作提供借鉴和参考。
思考1
县级分局是否具有行政处罚权？
关于县级生态环境分局是否有行政处罚权的问题，目前观点不一。有的观点认为县级生态环境分局作为脱离政府职能部门序列的特殊专门行政机关，肯定其对县级区域生态环境保护工作实施统一监督管理的行政执法主体资格，具有以自己名义从事行政执法活动，承担相应法律责任的权力和能力。有的观点从执法资源、执法成本、加强基层执法队伍建设、强化属地环境执法等角度出发，认为县级生态环境分局拥有行政处罚权。第三种观点则认为市级生态环境部门是辖区内对生态环境违法行为有行政处罚权的行政机关，各县（区）分局作为市级生态环境部门的派出机构，只有经法律、法规授权方能以自己名义实施行政处罚。
笔者同意第三种观点。年1月新修订的《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”可见，能够实施行政处罚的一般是行政机关。那么，什么是行政机关？行政机关是指按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。行政机关根据其权限范围，分为一般行政机关与部门行政机关。前者的权限是全方位的,涉及各行政领域的各种行政事务；后者的权限是局部性的,仅涉及特定行政领域或特定行政事项。在我国，一般行政机关指国务院和地方各级人民政府；部门行政机关指国务院各部委、国务院直属机构、办公机构和地方各级人民政府的工作部门。如垂改前的市级生态环境部门、县级生态环境部门就属于部门行政机关范畴。
但随着生态环境系统内部垂直管理制度改革，市县生态环境部门的机构管理体制发生了一些变化。年9月中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定，“调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。”因此从行政处罚的含义、行政机关的概念及权限分类可知，市级生态环境部门仍为市级政府工作部门，是部门行政机关，具有行政处罚权限。和以前不一样的是县级生态环境部门成了市级生态环境部门的派出分局。国家在生态环境领域要相对集中行政处罚权，这对进一步确保环境执法的统一性、权威性和有效性，破除地方保护主义和行政干预、提高环境执法的公平公正性和执法效力具有重要意义。而后来进行的生态环境保护综合行政执法改革，新修订的《行政处罚法》第十八条规定，“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”也呼应和体现了这一趋势。
从《指导意见》规定“县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理”中我们可以看出县级生态环境局主体性质发生了根本变化。由原来的部门行政机关变成了派驻机构。那么，问题来了，什么是派出机构？派出机构，就是指作为某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要，针对某项特定行政事务而设置的工作机构。垂改后，县级生态环境部门成了市级生态环境部门的所属派出机构，属于行政机构范畴，而不是部门行政机关了。新修订的《行政处罚法》第十七条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，第十九条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，据此可知，县级生态环境分局作为派出机构已不具有行政处罚权，不能直接实施行政处罚，除非有法律、法规特别授权。
思考2
如何更好规范基层行政处罚权？
垂改后，县级生态环境部门成为市级生态环境部门的派出分局后，行政处罚权集中到市级生态环境部门，如何将各县（区）分局调动起来，规范行使行政处罚权成为当前